當前理論和政策層面對產(chǎn)能過剩的測度、成因、機理及化解路徑等方面，產(chǎn)生了諸多分歧。從宏觀視角，產(chǎn)能過剩受到哪些因素的影響、影響程度如何？產(chǎn)能過剩與當前經(jīng)濟下行孰為因、孰為果？“去產(chǎn)能”是供給側的問題，還是需求側的問題，抑或兩者兼有？“去產(chǎn)能”是政府干預，還是市場主導，在此背景下如何建立和完善企業(yè)退出的政策體系？諸如此類的理論與政策研究都有待深入。化解產(chǎn)能過剩的核心問題是加快結構性改革，并把握好“去產(chǎn)能”進程中政府調控與市場機制的關系。

　　當前產(chǎn)能過剩的主要特征

　　近兩年，盡管國務院及各部委化解產(chǎn)能過剩的政策頻繁出臺，但過剩矛盾大有愈演愈烈之勢，已經(jīng)成為中國當前經(jīng)濟發(fā)展中面臨的突出問題和主要風險之一。當前的產(chǎn)能過剩表現(xiàn)出如下特征。

　　一是范圍擴展。當前我國的產(chǎn)能過剩已經(jīng)從鋼鐵、水泥、有色金屬等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)擴展到造船、汽車、機械等領域，甚至也蔓延到了光伏、多晶硅、風電設備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。2015年，風電設備產(chǎn)能利用率低于60%，光伏電池的產(chǎn)能過剩達到95%。

　　二是長期性。這輪產(chǎn)能過剩已從以往的相對過剩轉變?yōu)榻^對過剩，再依靠經(jīng)濟復蘇后的快速增長來化解將面臨很大困難。目前，我國人均產(chǎn)鋼量達到600公斤，從國際經(jīng)驗來看已進入峰值區(qū)，在今后幾年內(nèi)將可能快速下降至人均500公斤。按此測算，“十三五”末期鋼產(chǎn)量在7億噸左右，考慮到正常80%的產(chǎn)能利用率，現(xiàn)有產(chǎn)能超過需求2億噸左右。從煤炭行業(yè)來看，隨著能源結構轉型和污染排放標準的不斷提高，煤炭需求量上漲空間有限。今后幾年，如果目前已核準的新建、改擴建煤礦陸續(xù)投產(chǎn)，至“十三五”末期煤炭產(chǎn)能將超過需求10億噸以上。

　　三是規(guī)模不經(jīng)濟。從管理上看，看似簡單的產(chǎn)能過剩實際上是粗放式的發(fā)展模式亟待轉變，低成本工業(yè)化亟須轉型等深層次矛盾長期積累的集中體現(xiàn)，結構分散、粗放發(fā)展頑疾仍存。以鋼鐵行業(yè)為例，排名前10的鋼鐵企業(yè)粗鋼產(chǎn)量僅占全國的36.6%；30萬噸以下產(chǎn)能的煤礦仍有7000余處，其中有4000余處存在排放、安全不達標的隱患，體現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)集中度低、技術能力薄弱。

　　四是衍生風險大。從影響上看，當前的產(chǎn)能過剩矛盾蘊含著巨大的經(jīng)濟風險。行業(yè)全面虧損的狀況值得高度警惕。2015年前11個月，大中型鋼鐵企業(yè)利潤水平由2014年的盈利186億元轉為虧損531億元；國有煤炭企業(yè)整體由2014年盈利328億元轉為虧損238億元，大中型煤炭企業(yè)虧損面達到90%。部分“僵尸企業(yè)”“拆東墻補西墻”，企業(yè)的運營風險在不斷累積。在一定意義上，產(chǎn)能過剩就是“實體經(jīng)濟領域中的泡沫”，一旦泡沫破滅，會形成巨大的系統(tǒng)性風險，給整個社會經(jīng)濟發(fā)展帶來嚴重的負面影響。

　　我國推進“去產(chǎn)能”進程中的關鍵問題

　　“結構性產(chǎn)能過剩”、“體制性產(chǎn)能過剩”的本質是供給與需求的結構性脫節(jié)。從需求來說，既要看到內(nèi)需不足，也要看到需求外溢，許多中國人在國外大肆掃貨就是例證。從供給來說，既存在低層次產(chǎn)品和部分產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，也存在著有效供給不足，主要是高附加值產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)的供給不足。我國推進“去產(chǎn)能”進程面臨著如下幾個關鍵問題。

　　第一，如何認識和界定產(chǎn)能過剩。在理論層面，產(chǎn)能過剩就是處于壟斷競爭或不完全競爭行業(yè)的企業(yè)生產(chǎn)設備的開工率(或利用率)低于平均成本達到最小時的情形。在實踐層面，產(chǎn)能過剩一般被表述為實際生產(chǎn)能力超過了市場需求、超過了正常期望水平的狀態(tài)。產(chǎn)能利用率是測度產(chǎn)能過剩程度最直接、最常用的指標，其是指企業(yè)或行業(yè)的實際產(chǎn)出占潛在生產(chǎn)能力(或者合意產(chǎn)出)的比重。一般認為總體工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率的“合意”區(qū)間是79%—82%。事實上，產(chǎn)能過剩應從影響和危害的角度加以判斷，市場經(jīng)濟和充分競爭條件下產(chǎn)能過剩固然是常態(tài)，但如果造成了行業(yè)經(jīng)營效益普遍大幅下降甚至虧損，企業(yè)大范圍難于盈利、積累能力和技術進步受到嚴重影響，就出現(xiàn)了絕對意義上的產(chǎn)能過剩。產(chǎn)能過剩與產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)、全球競爭格局、技術革新等方面都有密切關聯(lián)，必須動態(tài)地認識產(chǎn)能過剩問題，將長期性、絕對性、高風險性的過剩作為“去產(chǎn)能”的重點內(nèi)容。

　　第二，如何健全國有經(jīng)濟退出機制，破解國企產(chǎn)權結構固化、社會性負擔重等問題。部分大型國有企業(yè)資本規(guī)模大、人員多，破產(chǎn)退出造成經(jīng)濟下滑、失業(yè)加劇、財政收入銳減，市場出清存在障礙。但是，這些僵尸企業(yè)對資源的長期占用，反而成為一些地區(qū)經(jīng)濟結構調整的掣肘。

　　第三，如何把握好“去產(chǎn)能”進程中政府調控與市場機制的關系。毋庸置疑，“去產(chǎn)能”需解決“錢從哪里來、人往哪里去、資產(chǎn)如何核銷、債務如何處理”等突出問題。這些問題如不妥善解決，將導致地方去產(chǎn)能過程延遲，甚至出現(xiàn)反復。但是，當前產(chǎn)能過剩形成與惡化有諸多的非市場因素。一方面，供給與需求結構性脫節(jié)背后的體制性因素不解決，去產(chǎn)能可能僅是“一陣風”；另一方面，在市場機制不健全的情況下，單純依靠市場“去產(chǎn)能”又存在很大的風險，政府并不能“無為而治”。總的看，應以推進結構性改革為著眼點，防止體制性因素導致新的產(chǎn)能過剩，通過產(chǎn)權改革、價格機制的完善引導市場出清，發(fā)揮市場主導作用。

　　第四，如何引導企業(yè)主動出清過剩產(chǎn)能。以往許多化解產(chǎn)能過剩的政策進一步扭曲產(chǎn)能過剩問題，導致市場機制失靈。“去產(chǎn)能”政策必須適應結構性改革的大背景，充分體現(xiàn)各個利益主體的互動、信息傳遞、預期，提高制度的執(zhí)行力。全球市場看，長期產(chǎn)能過剩是客觀存在的，在降低成本與全球化的壓力之下，核心企業(yè)或寡頭企業(yè)為利用快速增長的經(jīng)濟規(guī)模和保持一定的市場份額，有時過度投資是迫不得已的，但在經(jīng)濟下行期由誰承受損失、誰關閉工廠的問題上很難達成共識。國內(nèi)調研發(fā)現(xiàn)，不少企業(yè)自身有壓減產(chǎn)能的意愿，但又擔心全國缺乏統(tǒng)一部署，其他企業(yè)不壓減，造成“誰先動誰被動”的局面，陷入典型的“囚徒困境”，市場調節(jié)機制失靈。

　　結構性改革下化解過剩產(chǎn)能的政策取向

　　(一)明確“僵尸企業(yè)”退出標準

　　中央需盡快統(tǒng)籌考慮制定統(tǒng)一的標準和政策措施，避免各省份出現(xiàn)“各自為政、自由裁量”，建議結合產(chǎn)能利用率、資產(chǎn)負債率、每股收益等指標確定退出標準。由行業(yè)主管部門在和行業(yè)協(xié)會的密切溝通基礎上，摸清各地產(chǎn)能退出的情況，主要包括為化解產(chǎn)能過剩有多少設施或者企業(yè)需要退出、安置人員多少以及退出后的企業(yè)或者設施如何處理等。

　　(二)將推進國有企業(yè)改革作為重要抓手

　　要根治鋼鐵、煤炭、電解鋁等競爭性行業(yè)中因市場化改革滯后而出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩，根本途徑在于加快行業(yè)的市場化改革步伐。應放棄“扶大限小”的產(chǎn)業(yè)政策模式，避免國有企業(yè)在政策的激勵下過度投資。同時要加快以合資形式吸收民營資本，提高國有企業(yè)效率，同時保障國有資本利益。對于競爭性強并且政府難以控制進入的產(chǎn)能過剩行業(yè)，應選擇恰當時機，盡快推進國有企業(yè)混合所有制改革。

　　(三)健全地方政府與企業(yè)“去產(chǎn)能”的激勵和約束機制

　　地方政府是消化過剩產(chǎn)能的主要組織者，必須充分激發(fā)地方政府的動力。第一，推動官員考核機制從GDP導向轉向全要素生產(chǎn)率、環(huán)保等方面。第二，鼓勵地方政府將過去用來補貼“僵尸企業(yè)”的資金節(jié)省出來，用來收購過剩設備報廢、補貼下崗職工安置等，發(fā)揮中央專項獎補資金的支持和引導作用。第三，加大中央對特殊地區(qū)的公共投資力度，對沖“去產(chǎn)能”帶來的地方財政收入銳減。

　　企業(yè)是“去產(chǎn)能”的主體，發(fā)揮主觀能動性，政府適當提供間接的去產(chǎn)能補貼。第一，融資支持。中央可設立專項政策性貸款，對于實施兼并重組并壓減過剩產(chǎn)能的主體企業(yè)和開展產(chǎn)能國際合作的企業(yè)給予信貸支持，向認定的主動退出的中小企業(yè)提供中轉融資或設備貸款展期。第二，稅收優(yōu)惠。對主動處理過剩設備的企業(yè)進行稅收優(yōu)惠；完善銀行抵債資產(chǎn)稅收政策。

　　(四)完善企業(yè)債務重組和不良資產(chǎn)處置機制

　　一是成立專門的行業(yè)重組金融公司，集中處置不良資產(chǎn)，通過抵押品出售、資產(chǎn)管理外包、資產(chǎn)證券化、與私人資本合作等方式處理破產(chǎn)金融機構。二是地方政府建立企業(yè)金融債務重組和不良資產(chǎn)處置協(xié)調機制。三是鼓勵銀行通過貸款展期、貸款減免、降息、計息掛賬等方式推進債務重組，適當降低撥備覆蓋率。

　　(五)鼓勵企業(yè)兼并重組，提高行業(yè)集中度

　　一是支持各種社會資本參與企業(yè)并購重組。鼓勵保險資金等長期資金創(chuàng)新產(chǎn)品和投資方式，參與企業(yè)并購重組；完善并購資金退出渠道，加快發(fā)展相關產(chǎn)權的二級交易市場；完善兼并重組有關土地政策。二是鼓勵兼并重組與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局相結合。引導生產(chǎn)要素集聚，實現(xiàn)國內(nèi)產(chǎn)能向優(yōu)勢核心企業(yè)和更具比較優(yōu)勢的地區(qū)集中。

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