最近幾年，部分中國超大城市采用“以學(xué)控人”的方式控制城市人口規(guī)模，隨遷子女家庭因無法達到“五證齊全”、“積分入學(xué)”等條件，致使城市里的流動兒童無法在城市里就讀義務(wù)教育，流動兒童的窘境牽動了很多人的心。

隨遷子女為何要進城？

中國留守兒童眾多，限于戶籍政策，城市不愿向進城農(nóng)民提供義務(wù)教育，數(shù)億農(nóng)業(yè)勞動力進城之后，兒童留守農(nóng)村。根據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查，2014年全國農(nóng)民工總量為2.74億， 1.68億的外出農(nóng)民工中，有3578萬人舉家外出，占總數(shù)的20%，與之對應(yīng)的是進城的兒童，據(jù)教育部統(tǒng)計，2015年底，全國進城務(wù)工隨遷子女在校生達到1367.1萬人，79.9%的隨遷子女在公辦學(xué)校就讀。

這也意味著有80%的兒童沒有隨父母到城市，沒有在城市接受義務(wù)教育。2013年，全國婦聯(lián)發(fā)布的《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》顯示，全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童37.7%，占全國兒童21.88%。

未成年子女與父母一起居住是一項基本人權(quán)。因為兒童處于成長發(fā)育期，父母是其觀念塑造、生活習(xí)慣培養(yǎng)最重要的領(lǐng)路人，缺乏父母關(guān)注和呵護的兒童，往往會出現(xiàn)性格孤僻、自覺性差等心理缺陷，嚴重制約了兒童未來的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》第九條（禁止與雙親分離）明確規(guī)定，“簽約國不得違反父母之意思，保護兒童不與其父母分離”，中國是締約國家�！读x務(wù)教育法》第十二條第二款也規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當?shù)厝嗣裾�府�?yīng)當為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。”《未成年人保護法》第二十八條更明確指出，“各級人民政府應(yīng)當保障未成年人受教育的權(quán)利，并采取措施保障家庭經(jīng)濟困難的、殘疾的和流動人口中的未成年人等接受義務(wù)教育。”

中央政府也多次出臺文件，包括《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知》、《關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，要求實現(xiàn)“兩免一補”和生均公用經(jīng)費基準定額資金隨學(xué)生流動可攜帶，錢隨人走，發(fā)達地區(qū)政府按城鎮(zhèn)化規(guī)劃和常住人口規(guī)模同步建設(shè)城市學(xué)校，吸納隨遷子女入學(xué)。

2017年“兩會”期間，財政部部長肖捷在回家中央電視臺記者提問時回答到，“進城務(wù)工人員隨遷子女受教育問題是中國在城鎮(zhèn)化進程中面臨的重要課題，是推進教育公平發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)。農(nóng)民工渴望融入城市，全家人一起享受親情，這個愿望我們應(yīng)當幫助他們實現(xiàn)”，可見中央政府有意愿去解決隨遷子女的義務(wù)教育問題。

曾經(jīng)的榜樣：2013年以前的一線城市

2007年以來，各地政府把進城務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃、財政保障體系和學(xué)區(qū)招生計劃，在學(xué)籍管理、招生升學(xué)、評選優(yōu)秀等方面落實同城待遇，保障進城務(wù)工隨遷子女平等就學(xué)權(quán)。

上海曾經(jīng)是全國接納隨遷子女在城市就讀義務(wù)教育的榜樣。2008年開始，上海啟動“進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育三年（2008—2010）行動計劃”（簡稱“三年計劃”），致力于解決非上海戶籍人口子女的義務(wù)教育入學(xué)困難，時任市委書記多次要求，在“十一五”期間，上海要保障100%的隨遷子女可以在上海享受免費義務(wù)教育，這是全國特大城市首次提出如此令人振奮人心的主張，隨后上海教委大幅簡化、降低隨遷子女在上海就讀義務(wù)教育的條件和門檻。

教育部簡報2010年第180期曾向全國通報上海經(jīng)驗，至2010年秋季開學(xué)，上海市共有42萬余名進城務(wù)工人員隨遷子女全部在公辦學(xué)校或政府委托的民辦小學(xué)免費接受義務(wù)教育，其中30萬余人在公辦學(xué)校就讀，占總數(shù)的70%。2010年到2013年，在隨遷子女入學(xué)門檻不變的情況下，民辦學(xué)校招生占比不斷到的下降至2013年19.21%，越來越多的隨遷子女到教學(xué)質(zhì)量更高的公辦學(xué)校就讀，財政對民辦學(xué)校的生均補貼也從2008年的2000元上升到2013年的5000元。

與上海同步，北京也降低了非京籍隨遷子女在北京接受義務(wù)教育的門檻，最終入學(xué)門檻從之前的“五證”（本人在京暫住證、在京實際住所居住證明、在京務(wù)工就業(yè)證明、戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具的在當?shù)貨]有監(jiān)護條件的證明、全家戶口簿）降低為“兩證”（在京居住證明和戶口簿）。

數(shù)據(jù)顯示，從2007年到2012年，北京小學(xué)招生中非京籍招生人數(shù)占總招生人數(shù)的比率呈持續(xù)上升趨勢，由2007年的39.9％增長為2012年的45.2%，非京籍的小學(xué)新生達到了7.49萬人，創(chuàng)歷史記錄，體現(xiàn)了北京市政府對于解決隨遷子女入學(xué)問題的努力。

廣州深圳與京滬類似，廣州自2007年起，非穗籍就占小學(xué)招生數(shù)的50%以上，而深圳作為外來人口占比最高的城市，在2011年時，非深籍學(xué)生占小學(xué)招生數(shù)的比重高達77.4%。

根據(jù)京滬穗三個城市的統(tǒng)計年鑒以及相關(guān)教育統(tǒng)計，可以直接獲得或估算出這些城市歷年接納非戶籍學(xué)生的數(shù)字，自2008年到2013年，這三個城市的非戶籍學(xué)生保持了持續(xù)的增長，非戶籍學(xué)生都在2013年達到其歷史頂點。這5年也是國內(nèi)大多數(shù)大城市中的流動人口境況最好的年份。

意外的倒退：2014年以來的一線城市

一線城市保障進城務(wù)工人員隨遷子女在城市里就讀義務(wù)教育的努力并沒有持續(xù)，近年甚至出現(xiàn)了明顯的倒退。部分一線城市更出現(xiàn)了“以學(xué)控人”，大幅提高非戶籍常住人口子女的入學(xué)門檻，試圖以此將非戶籍人口趕離城市，殃及隨遷子女，他們隨時可能失去在城市里讀書的權(quán)利。

數(shù)據(jù)上看，上海小學(xué)招生數(shù)在2013年達到近20年的頂峰，為18.1萬人，但自2014年開始下降，據(jù)官方數(shù)據(jù)，2015年上海的小學(xué)預(yù)估報名人數(shù)高達20萬人，實際只有15.9萬人入學(xué)（上海統(tǒng)計年鑒中為15.6萬人），超過4萬名預(yù)估的學(xué)生未能實際入學(xué)。北京小學(xué)招生數(shù)也在2013年達到近20年的頂峰，為16.6萬人，自2014年開始下降，并降至2015年的14.6萬人。

因為對應(yīng)年份的戶籍出生人口穩(wěn)定，北京與上海的小學(xué)招生數(shù)減少的主因是隨遷子女在減少。上海面向隨遷子女的招生從2013年的每年8.7萬人，降至2015年的6.2萬人，2.5萬人被排除在上海小學(xué)之外。北京面向隨遷子女的招生從2013年的峰值每年7.5萬人，降至2015年的4.6萬人，超過2.9萬人被排除在北京小學(xué)之外。

而京滬隨遷子女的小學(xué)入學(xué)數(shù)降低主要是門檻提高導(dǎo)致的。2014年北京市教委下發(fā)的《關(guān)于2014年義務(wù)教育階段入學(xué)工作的意見》中，將非京籍適齡兒童的入學(xué)門檻從之前的“兩證”提高至“五證”，“五證”的審核權(quán)限也從街道上收至區(qū)縣，2014年到2016年，各區(qū)縣對“五證”的要求也逐漸提高，如社保繳費年限、指定在本區(qū)繳費和居住，提高居暫住證的持有時長。

2014年，上海對《上海臨時居住證》持有人子女入學(xué)逐步提高了門檻，當年將未持有《上海居住證的》父母一方的居住證件持有年限從之前的“滿1年”提高至“滿2年”、將就業(yè)證明年限從之前的“滿1年”提高至“連續(xù)2年”，2015年將父母一方的居住證件持有年限提高至“滿3年”，2016年將父母一方的就業(yè)證明也提高至“連續(xù)3年”。

這意味著隨遷子女想在上海入學(xué)，其父母至少要在3年前就做打算，并辦理相關(guān)證件與證明。根據(jù)上海金融與法律研究院的社會調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在上海居住、就業(yè)的非戶籍常住人口，有22%的人來上海不到3年，現(xiàn)有的政策，這些人的子女將無法在上海就讀義務(wù)教育。

如果僅僅是提高公辦學(xué)校的準入門檻，那隨遷子女還可以選擇農(nóng)民工子弟學(xué)�；蛎褶k學(xué)校就讀。遺憾的是，作為補充力量的民辦小學(xué)教育資源還算充足，但出現(xiàn)了招生不足的情況，民辦小學(xué)的招生數(shù)出現(xiàn)了明顯的下滑，北京民辦小學(xué)招生從2013年的歷史頂點1.4萬人降至2015年的0.74萬人，而上海則從2013年的3.5萬人降至2015年的2.4萬人，部分民辦小學(xué)甚至因為沒有生源而關(guān)門。顯然，并不是沒有學(xué)生報名，而是在現(xiàn)有的政策環(huán)境下，他們無法在民辦學(xué)校就讀。

相比之下，廣深兩地公辦學(xué)校面向隨遷子女的入學(xué)門檻變化略小，這兩個城市還有較大規(guī)模的民辦小學(xué)，除了學(xué)費以外，幾乎沒有入學(xué)門檻，隨遷子女入學(xué)的障礙要遠小于京滬兩地。相比北京與上海在2015年的小學(xué)招生為14.6萬人與15.8萬人，同期深圳、廣州的小學(xué)招生數(shù)為17.8萬和17.21萬，均超過北京和上海，而這廣深的常住人口數(shù)只有上海的一半左右，京滬兩地門檻提高阻擋的學(xué)生規(guī)�？上攵�知。

為非戶籍人口提供公共服務(wù)不是虧本的生意

外來人口對城市新增的基礎(chǔ)設(shè)施、土地出讓金與房市繁榮、商業(yè)繁榮帶來的流轉(zhuǎn)稅收入等的貢獻無法估量。幾乎所有的城市都在大興土木，沒有外來人口，這些新增的基礎(chǔ)設(shè)施很可能會陷入支出黑洞。更進一步，如果沒有凈人口流入，這個城市也是沒有吸引力的，所謂土地拍出天價、繁榮的商業(yè)區(qū)也無從談起。人口凈流入是支撐起城市的每年數(shù)萬億土地出讓金的基礎(chǔ)。

人口流入對地方稅收是一個加分項。中國稅制以流轉(zhuǎn)稅為主，直接稅占比很少，稅收雖然面向企業(yè)征收，但最終承擔(dān)人還是自然人，沒有人口，就沒有企業(yè)的經(jīng)營收入，自然也不會有稅收，城市里稅收的創(chuàng)造者有戶籍人口，也有非戶籍人口，一個人在城市里衣行住食都會產(chǎn)生稅收，沒有人口哪來的稅收？

人口凈流入對城市的好處除了財政收入、基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率或現(xiàn)金流收入以外，還降低了城市的生活成本。中國目前從整體上呈現(xiàn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，由于中國城鄉(xiāng)二元分割的背景，農(nóng)民收入遠低于城市居民，在農(nóng)業(yè)收入依然低迷的情況下，農(nóng)民向城市移民整體抑制了城市的勞動力價格，尤其是低端勞動力的價格，如餐飲、理發(fā)、保潔、家政等。

流動人口對城市還有更直接的好處�，F(xiàn)有城市的退休人員在崗時繳納的養(yǎng)老金非常少，其養(yǎng)老金支付依賴于目前在崗職工繳納的基金。問題是這些城市的戶籍人口已經(jīng)老齡化，在崗職工繳納的基金不足以支付退休人員的養(yǎng)老金，幾乎所有的大中型城市都在依靠外來的年輕勞動力繳納的養(yǎng)老金去彌補這一虧空。

以上海為例，上海城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老有933萬繳費職工（2015），其中農(nóng)民工（這些人中的大多數(shù)沒有辦理居住證）為352.5萬人。據(jù)官方數(shù)據(jù)，到2015年底，上海持有居住證人員還有約110萬，大多數(shù)都是職工社保的繳費人員，按2015年的最低繳費標準，這些人及其單位至少繳納了526.5億保險費，扣除這些繳費，上海2015年基本養(yǎng)老收支從盈余173億變成虧空353億。據(jù)上海大學(xué)劉玉照教授的數(shù)據(jù)，2015年上海為隨遷子女義務(wù)教育（小學(xué)+初中）的財政支出不過88.68億，非戶籍人口對城市的直接貢獻也要遠遠大于城市為他們提供公共服務(wù)的成本。

北京的情況與上海相近，北京戶籍的勞動年齡人口只有830萬，扣除200余萬的農(nóng)村戶籍人員，僅有600余萬城鎮(zhèn)戶籍人口會參加職工養(yǎng)老，但北京的職工養(yǎng)老有1187.5萬繳費人員，500萬左右的差額就是非京籍勞動力貢獻的。深圳的情況更加夸張，職工養(yǎng)老共有815萬人繳費（2015年），但深圳的戶籍人口只有355萬，扣除老人與兒童，繳納社保的非深籍勞動力占全部人數(shù)的六成左右。

因為缺乏外部制約，對這些地方政府來說，他們期望非戶籍人口繼續(xù)為城市做貢獻，但城市里的公共服務(wù)非戶籍人口一樣都不要享受。他們并沒有意識到，這些留守兒童中的絕大多數(shù)未來都將是城市里的市民，將在城市里工作、生活。他們的素質(zhì)高低、文明程度也決定著未來新增城市化的質(zhì)量。留守兒童能否進城讀書、能否在父母身邊成長是影響全中國以及各個城市長期發(fā)展?jié)摿Φ闹卮笠蛩亍?/p>

中央政府當有所作為

自有流動人口開始，中央政府就持續(xù)地推動保障隨遷子女在流入地就讀義務(wù)教育的政策。教育專家楊東平梳理了1992年以來的相關(guān)政策，自1992年的《義務(wù)教育法實施細則》到2001年的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確提出以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主的保障機制，2003年的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》起到2011年的《國務(wù)院關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，要求地方各級財政部門將農(nóng)民工的子女就讀納入正常的財政預(yù)算支出范圍、中央開始承擔(dān)部分財政責(zé)任。

2014年以來，解決流動兒童義務(wù)教育又轉(zhuǎn)向“兩納入”（將常住人口納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃、將隨遷子女教育納入財政保障范圍）。中央層面出臺政策，要求生均公用經(jīng)費基準定額資金隨學(xué)生流動可攜帶、錢隨人走，鼓勵地方政府接納隨遷子女。

這些都是好政策，但力度不夠。地方政府為什么不歡迎非戶籍人口子女在本地入學(xué)？一方面是城市主官守舊的觀念，認為這會造成人口過多的涌入；另一方面，接納非戶籍兒童在本地入學(xué)確實會增加財政支出，尤其是低收入家庭，他們既不納稅，也不繳社保，對城市的直接貢獻小，接納其子女入學(xué)的凈收益為負，客觀上成為城市拒絕外來人口子女入學(xué)的借口。

“今后人到哪里，錢就到哪里”，無疑可以增加人口流入地的轉(zhuǎn)移支付收入，如果中央對人口流入地進行足夠多的義務(wù)教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付，那么地方政府拒絕外來人口的動力無疑大大減弱。但公用經(jīng)費在義務(wù)教育經(jīng)費中的占比過低，使得公用經(jīng)費可攜帶的政策不足以激勵地方政府。

義務(wù)教育經(jīng)費包括三部分：教師工資、硬件投入和公用經(jīng)費等，公用經(jīng)費只是義務(wù)教育經(jīng)費中很小的一部分。2011年的數(shù)據(jù)顯示，北京、上海、江蘇、河北的小學(xué)的生均教育經(jīng)費分別為18494元、17398元、8479元、4233元，而生均公用經(jīng)費基準定額為中西部600元、東部650元，哪怕按生均教育經(jīng)費最低的河北來計算，公用經(jīng)費也僅占15%（按2015年數(shù)據(jù)計算，會更低）。

對于地方政府來說，硬件投入（校舍擴建、設(shè)施配備）和教師工資才是教育經(jīng)費支出的大頭，中央不補貼這些錢，城市義務(wù)教育頻現(xiàn)的“大班額”就無法解決，也會刺激戶籍人口抵制非戶籍人口擠占他們有限的師資和硬件資源。

從《2015年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表》可以看到，涉及義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付主要包括兩項，第一是均衡性轉(zhuǎn)移支付里的“城鄉(xiāng)義務(wù)教育補助經(jīng)費”，決算數(shù)為1232.82億元，第二是專項轉(zhuǎn)移支付內(nèi)的“農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造補助資金”，決算數(shù)為327.5元，能用于“錢隨人走”的轉(zhuǎn)移支付僅有第一項，僅占全國教育支出的4.7%，其中“隨遷子女教育獎補制度”，在2008—2015年的8年間，中央財政安排的獎勵性補助資金僅有610億元，每年不到80億，在自然很難影響地方政府的行為。

我們建議在中短期內(nèi)（1-10年內(nèi)）設(shè)立隨遷子女進城就讀義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付，補助、獎勵地方政府接納隨遷子女本地就讀義務(wù)教育，地方政府每接納一個進城務(wù)工人員隨遷子女在本地就讀義務(wù)教育，就可以獲得相應(yīng)份額的專項轉(zhuǎn)移支付。同時設(shè)立懲罰機制，調(diào)低甚至取消對隨遷子女就讀義務(wù)教育設(shè)限的地方政府的專項轉(zhuǎn)移支付。為了保證錢隨人走的專項轉(zhuǎn)移支付可以影響地方政府的行為，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模應(yīng)當適中。

據(jù)地方一般公共財政支出決算數(shù)據(jù)，2015年，地方對小學(xué)和初中的義務(wù)教育支出共計1.15萬億。要保證轉(zhuǎn)移支付對地方的吸引力，專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該在原有1500億轉(zhuǎn)移支付（其中用于錢隨人走的補助資金規(guī)模不足10%）規(guī)模上翻番，至少增加1500億，對應(yīng)2015年的1367萬隨遷子女,專門用于地方政府解決隨遷子女教育的獎補，并且隨著隨遷子女和生均教育經(jīng)費的增長而增長。

根據(jù)2015年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況，生均公共財政預(yù)算教育經(jīng)費中，普通小學(xué)為8838元，普通初中為12105元，按此計算，上海在2015年接納了50萬名隨遷子女，大約可以獲得50億元的補貼。哪怕最終上海看不上這些補貼，上海周邊的中小城市會因這筆補貼而非常樂意接納隨遷子女。

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