去年11月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》、即92號(hào)文后，PPP項(xiàng)目集中清理工作在全國(guó)展開。

 

　　2018年5月8日，財(cái)政部PPP中心公布了各地落實(shí)PPP項(xiàng)目庫(kù)集中清理工作的情況。根據(jù)匯總情況，截至2018年4月23日，各地累計(jì)清理退庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)、涉及投資額1.8萬(wàn)億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2005個(gè)、涉及投資額3.1萬(wàn)億元；即退庫(kù)與整改的PPP項(xiàng)目投資額共計(jì)4.9萬(wàn)億元。

 

　　在大岳咨詢總經(jīng)理金永祥看來(lái)，隨著PPP項(xiàng)目庫(kù)清理的結(jié)束，PPP最困難的時(shí)期已經(jīng)過(guò)去，最近一段時(shí)間，地方政府對(duì)PPP已經(jīng)重新做準(zhǔn)備，下一階段的PPP與之前幾年推動(dòng)的PPP會(huì)有本質(zhì)的區(qū)別。2014年以來(lái)的PPP都是量的增長(zhǎng)，現(xiàn)在財(cái)政部等部門通過(guò)一系列文件提出PPP項(xiàng)目規(guī)范操作的邊界條件。

 

　　盡管未來(lái)PPP的要求越來(lái)越高越來(lái)越規(guī)范，金永祥認(rèn)為以后PPP的機(jī)會(huì)很多：一是項(xiàng)目融資的PPP項(xiàng)目，即不依靠地方政府擔(dān)保的PPP項(xiàng)目會(huì)成為一個(gè)趨勢(shì)，另外一個(gè)就是有收益的項(xiàng)目，對(duì)地方財(cái)政的壓力比較小，所以未來(lái)會(huì)有大的發(fā)展。

 

　　對(duì)于PPP的未來(lái)，一位業(yè)內(nèi)人士告訴記者，PPP項(xiàng)目庫(kù)清理常態(tài)化有利于PPP的規(guī)范發(fā)展，之前幾年爆發(fā)式增長(zhǎng)已經(jīng)不太可能。未來(lái)是追求項(xiàng)目質(zhì)量的階段，支持的重點(diǎn)是更加接近落地的項(xiàng)目，這樣更有利于PPP在中國(guó)的健康發(fā)展。

 

　　1.8萬(wàn)億不合規(guī)項(xiàng)目被清理

 

　　財(cái)政部92號(hào)文明確3種項(xiàng)目不得入庫(kù)：不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)等不適宜采用PPP模式實(shí)施的；新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)等前期準(zhǔn)備工作不到位的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核等未建立按效付費(fèi)機(jī)制的。同時(shí)規(guī)定5種項(xiàng)目應(yīng)予清理：未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”（物有所值論證和財(cái)政承受能力論證）的；入庫(kù)之日起一年內(nèi)無(wú)任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展等不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的；未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方等不符合規(guī)范運(yùn)作要求的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)等構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保的；未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案等未按規(guī)定進(jìn)行信息公開的。

 

　　92號(hào)文提出，各省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)于2018年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫(kù)集中清理工作，并將清理工作完成情況報(bào)財(cái)政部金融司備案。對(duì)于逾期未完成清理工作的地區(qū)，由財(cái)政部PPP中心指導(dǎo)并督促其于30日內(nèi)完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區(qū)新項(xiàng)目入庫(kù)直至整改完成。

 

　　財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，此次在管理庫(kù)退庫(kù)與整改、儲(chǔ)備清單退出的項(xiàng)目中，不宜采用PPP模式的397個(gè)；前期準(zhǔn)備不到位的506個(gè)；未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”的217個(gè)；不再繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的1120個(gè)；不符合規(guī)范運(yùn)作要求的277個(gè)；涉嫌違法違規(guī)舉債擔(dān)保的14個(gè)；未按規(guī)定進(jìn)行信息公開的488個(gè)；由于其他原因被清退或整改的1354個(gè)。

 

　　從行業(yè)來(lái)看，財(cái)政部PPP中心公布的數(shù)據(jù)表明，退庫(kù)項(xiàng)目中，市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項(xiàng)目數(shù)居前三位，合計(jì)占退庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的51.9%、占退庫(kù)項(xiàng)目總投資額的63.8%。交通運(yùn)輸?shù)耐藥?kù)項(xiàng)目單位體量最大，單個(gè)項(xiàng)目平均投資額達(dá)23億元。整改項(xiàng)目中，市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目數(shù)居前三位，合計(jì)占整改項(xiàng)目總數(shù)的57.3%；交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資額位列前三，合計(jì)占整改項(xiàng)目投資額的70.6%。交通運(yùn)輸行業(yè)管理庫(kù)整改項(xiàng)目單位體量最大，單個(gè)項(xiàng)目平均投資額達(dá)36億元。

 

　　E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者，此次財(cái)政對(duì)PPP項(xiàng)目清理情況的匯總，對(duì)項(xiàng)目被清理和整改的原因以及行業(yè)領(lǐng)域的分布比例有了統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。薛濤研究環(huán)保領(lǐng)域的PPP情況，從此次財(cái)政部PPP中心公布的退庫(kù)項(xiàng)目來(lái)看，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目在退庫(kù)中占為第五大類，整改項(xiàng)目中為第三大類。

 

　　PPP與地方隱形債務(wù)

 

　　此輪對(duì)PPP規(guī)范的主要原因是主管部門擔(dān)心PPP不規(guī)范的操作，會(huì)擴(kuò)大地方政府隱形債務(wù)。

 

　　2017年5月，財(cái)政部等六部委發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，就要求規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作（PPP）行為。其中規(guī)定，地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金；嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債；除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

 

　　業(yè)內(nèi)預(yù)測(cè)，PPP的政府支出這一塊可能會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目給地方政府增加支出，造成負(fù)擔(dān)，才會(huì)有可能產(chǎn)生債務(wù)。

 

　　92號(hào)文提出進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。緊接著，2018年3月，財(cái)政部發(fā)布23號(hào)文《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，對(duì)于未落實(shí)項(xiàng)目資本金來(lái)源、未按規(guī)定開展物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證的，物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等相關(guān)信息沒(méi)有充分披露的PPP項(xiàng)目，不得提供融資。

 

　　大岳咨詢方面告訴記者：“我們從來(lái)不認(rèn)為PPP會(huì)產(chǎn)生地方債務(wù)。PPP是在一般公共預(yù)算中安排支出，有這個(gè)財(cái)力就安排支出，按照財(cái)政承受能力去安排。PPP本身不會(huì)形成債務(wù)，除非是弄虛作假，沒(méi)有充足財(cái)力的情況下，強(qiáng)行安排。”

 

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