7月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào))(下稱“52號(hào)文”)，對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)工作作出部署。
與現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)相比，52號(hào)文對(duì)申報(bào)地鐵城市的人口、公共預(yù)算收入、政府債務(wù)等12道“門檻”進(jìn)行了提高。其中最引人關(guān)注的，要數(shù)地區(qū)生產(chǎn)總值GDP的指標(biāo)要求從原有的1000億元變成了3000億元，財(cái)政收入從100億變成了300億元，增加了兩倍。
實(shí)際上，去年下半年以來(lái)，城市軌道交通項(xiàng)目收緊的信號(hào)已經(jīng)陸續(xù)釋放。例如，包頭地鐵開(kāi)工3個(gè)月后被國(guó)家發(fā)改委叫停，成為第一個(gè)被公開(kāi)叫停的在建項(xiàng)目；呼和浩特地鐵3、4、5號(hào)線項(xiàng)目在開(kāi)工前被自治區(qū)政府叫停；西安地鐵第三期建設(shè)規(guī)劃被國(guó)家發(fā)改委暫停。
按照新的申建標(biāo)準(zhǔn)，還有哪些城市將不再具備建設(shè)地鐵的條件？政策又為何瞄準(zhǔn)地鐵？
地鐵審批“門檻”大大提高
在52號(hào)文公布前，有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)仍是沿用2003年下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2003〕81號(hào))(下稱“81號(hào)文”)，其中對(duì)申建地鐵城市的要求是：地方財(cái)政一般預(yù)算收入在100億元以上，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1000億元以上，城區(qū)人口在300萬(wàn)人以上。
新標(biāo)準(zhǔn)提高很多，其中，記者梳理發(fā)現(xiàn)有三方面比較突出。
一是申報(bào)門檻提高。對(duì)申建地鐵的城市相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求變?yōu)椋阂话愎藏?cái)政預(yù)算收入在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值3000億元以上，對(duì)GDP和財(cái)政收入的要求門檻高了兩倍。申報(bào)輕軌項(xiàng)目的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值也分別由60億元、600億元調(diào)整為150億元和1500億元，門檻提高一倍有余。雖然規(guī)定中對(duì)于“人口的規(guī)模300萬(wàn)人以上”沒(méi)有改變，但把“城區(qū)人口”變?yōu)榱?ldquo;市區(qū)常住人口”。
此外，52號(hào)文相比81號(hào)文新增了項(xiàng)目初期客運(yùn)強(qiáng)度的要求。草案提出，擬建地鐵、輕軌線路初期客運(yùn)強(qiáng)度分別不能低于每日每公里0.7萬(wàn)人次、0.4萬(wàn)人次；遠(yuǎn)期客流規(guī)模要分別達(dá)到單向高峰小時(shí)3萬(wàn)人次、1萬(wàn)人次以上。
二是投融資方面，52號(hào)文明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目外，項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金不低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金。同時(shí)，嚴(yán)禁通過(guò)融資平臺(tái)公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債，對(duì)列入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的城市，暫緩審批新項(xiàng)目。
三是在風(fēng)險(xiǎn)管控方面。在項(xiàng)目規(guī)劃方面，52號(hào)文規(guī)定項(xiàng)目規(guī)劃期限一般為5～6年，資金籌措、建設(shè)規(guī)模等需與地方財(cái)力相匹配。同時(shí)，嚴(yán)格控制速度節(jié)奏，對(duì)要開(kāi)展新一輪建設(shè)規(guī)劃的城市，必須在本輪建設(shè)規(guī)劃實(shí)施到最后一年或者規(guī)劃項(xiàng)目總投資完成70%以上，才能報(bào)批。
數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，國(guó)家批復(fù)建設(shè)城市軌道交通的城市共計(jì)43座，規(guī)劃里程超過(guò)9000公里，運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到4200公里，近年來(lái)年度完成投資在3500億元以上。
對(duì)比52號(hào)文要求，記者梳理已批復(fù)建設(shè)規(guī)劃的43個(gè)城市2017年統(tǒng)計(jì)公報(bào)發(fā)現(xiàn)：蘭州(2523.5億元)、烏魯木齊(2743.8億元)和呼和浩特(2743.7億元)為地區(qū)生產(chǎn)總值不符合條件；包頭(137.6億元)、蘭州(234.2億元)和呼和浩特(201.6億元)為一般公共財(cái)政預(yù)算收入不符合條件。
另外，對(duì)比國(guó)家統(tǒng)計(jì)局今年1月公布的“2017中國(guó)城市GDP百?gòu)?qiáng)榜”顯示，排名77(含77)以后的城市因年度GDP不足3000億元，暫時(shí)失去申報(bào)地鐵建設(shè)的資格。
收緊背后是防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
對(duì)于城市軌道交通項(xiàng)目審批收緊的原因，52號(hào)文明確，“由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對(duì)城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位，存在規(guī)劃過(guò)度超前、建設(shè)規(guī)模過(guò)于集中、資金落實(shí)不到位等問(wèn)題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。”
“地鐵是地方基建中重要的組成部分，但項(xiàng)目往往會(huì)造成地方政府債務(wù)增加。”中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，提高地鐵審批門檻，就是為了防止給地方財(cái)政帶來(lái)相對(duì)大的財(cái)政壓力和債務(wù)隱患。
眾所周知，地鐵的建設(shè)成本高昂。
2015年，時(shí)任國(guó)家發(fā)改委秘書(shū)長(zhǎng)李樸民曾公開(kāi)表示，軌道交通的投資尤其地鐵的投資比較大，每公里造價(jià)現(xiàn)在已經(jīng)從5億元上升到七八億元，北京甚至超過(guò)10億元，16號(hào)線一公里12億元，造價(jià)很高，籌資需求量很大。
目前城市軌道交通主要采用地方政府主導(dǎo)的投資模式。對(duì)于一般預(yù)算收入僅有幾百億的城市而言，建設(shè)兩三條地鐵，就會(huì)“掏空”多年累積的財(cái)力，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)長(zhǎng)期的壓力。
包頭地鐵被叫停的原因之一，就是因?yàn)楫?dāng)?shù)刎?cái)政并不寬裕。公開(kāi)信息顯示，包頭市2016年全年一般公共預(yù)算收入271.2億元，全年一般公共預(yù)算支出415.2億元，在地方財(cái)政壓力已經(jīng)很大的情況下，地鐵建設(shè)項(xiàng)目總投資高達(dá)305.52億元。
“有些地方本身經(jīng)濟(jì)情況就比較差，修地鐵只會(huì)成為地方財(cái)政的一個(gè)包袱。”溫來(lái)成表示。
從各城市的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地鐵建設(shè)投融資有多種模式。比如，廣州地鐵為地鐵公司全面負(fù)責(zé)地鐵路線的資本募集、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)，政府提供建設(shè)撥款的注資或債務(wù)置換；深圳地鐵4號(hào)線及哈爾濱軌道交通則采用BOT模式，地鐵項(xiàng)目的土建投資和建設(shè)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，政府將與項(xiàng)目公司簽署運(yùn)營(yíng)地鐵路線的特許協(xié)議；北京地鐵4號(hào)線、杭州地鐵1號(hào)線則采用PPP模式。
52號(hào)文提出，要嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加大財(cái)政約束力度，按照嚴(yán)控債務(wù)增量、有序化解債務(wù)存量的要求，嚴(yán)格防范城市政府因城市軌道交通建設(shè)新增地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁通過(guò)融資平臺(tái)公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債。
地鐵項(xiàng)目普遍“燒錢”卻不賺錢
城市軌道交通作為城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容之一，近年來(lái)進(jìn)入大規(guī)模建設(shè)階段。
公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，全國(guó)內(nèi)地開(kāi)通運(yùn)營(yíng)城市軌道交通的城市共33個(gè)，開(kāi)通線路150多條，運(yùn)營(yíng)里程超過(guò)4500公里，位居世界第一。
地方政府對(duì)于地鐵項(xiàng)目一向積極，不是沒(méi)有理由。“鐵公基”，即大型基建和城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，長(zhǎng)期以來(lái)一直是地方政府拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的“利器”。作為大型基建項(xiàng)目的地鐵，其建設(shè)和開(kāi)通會(huì)帶動(dòng)周邊沿線地區(qū)土地的增值，加速人口流入，拉動(dòng)區(qū)域發(fā)展。
“投資N億元發(fā)展交通”，成為不少城市引以為傲的政府規(guī)劃。輿論甚至有所謂“地鐵一響，黃金萬(wàn)兩”的說(shuō)法。
2013年5月，國(guó)家發(fā)改委將城軌項(xiàng)目審批權(quán)下放至由“省級(jí)投資主管部門按照國(guó)家批準(zhǔn)的規(guī)劃核準(zhǔn)”。這更激發(fā)了一些三四線城市建設(shè)軌道交通項(xiàng)目的積極性，不少三四線城市進(jìn)入申報(bào)和建設(shè)的熱潮。運(yùn)營(yíng)線路，其中新增地鐵線路占比高達(dá)95.5%。
與此同時(shí)，2009年、2015年，城市軌道交通項(xiàng)目資本金比例還經(jīng)過(guò)兩次調(diào)整，城市軌道交通項(xiàng)目資本金比例按照要求可以降到20%，融資比例可達(dá)80%。
2015年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號(hào))，提出項(xiàng)目資本金比例不低于40%，政府資本金占當(dāng)年城市公共財(cái)政預(yù)算收入的比例一般不超過(guò)5%。
2017年6月，國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司方面表示，截至2016年底，獲準(zhǔn)建設(shè)城市軌道交通的城市由2012年的35個(gè)增加到43個(gè)，2012年以來(lái)，擁有地鐵運(yùn)營(yíng)線路的城市由17座增加至27座，運(yùn)營(yíng)線路里程由1740公里增長(zhǎng)至3169公里。
然而，地鐵作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，本身并不賺錢。
在世界絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，地鐵的運(yùn)營(yíng)都需要國(guó)家補(bǔ)貼。就國(guó)內(nèi)的情況來(lái)看，目前已開(kāi)通地鐵的城市，地鐵運(yùn)營(yíng)普遍虧損。運(yùn)營(yíng)狀況相對(duì)較好的一線城市，盈利背后也離不開(kāi)政府支持和補(bǔ)貼。
比如有媒體報(bào)道，在2017年廣州市人代會(huì)上，廣州地鐵公司相關(guān)負(fù)責(zé)人曾介紹，從2007年至2017年，廣州地鐵一直保持盈利狀態(tài)，背后離不開(kāi)政府的支持。一方面，廣州地鐵公司之前部分舉借的政府債還本付息是由財(cái)政資金解決。另一方面，市民乘坐15次后票價(jià)六折優(yōu)惠所出現(xiàn)的資金缺口，一直都是由政府財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。還有一部分收入來(lái)源于地鐵如今開(kāi)通運(yùn)營(yíng)線網(wǎng)票價(jià)收入以及沿線附屬資源的物業(yè)開(kāi)發(fā)。
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